De la austeridad al gasto contrarreloj: termina el plan de recuperación europeo que cambió la forma de salir de las crisis

Eran las 5.31 de la madrugada cuando el entonces presidente del Consejo Europeo, el belga Charles Michel, publicaba en su cuenta de X: "Deal!" (acuerdo). Los jefes de Estado de la Unión Europea se habían pasado cinco días sin descanso negociando el mayor plan de rescate de la historia del bloque. A España le tocaron en el reparto la friolera de 140.000 millones de euros , 80.000 en subsidios a fondo perdido. Desde entonces han pasado 2.232 noches sin dormir de Gobierno y funcionarios planeando, vigilando y justificando cómo gastar esa cantidad ingente de dinero en un plazo ajustadísimo.

"A partir del lunes ya no se puede poner ni un tornillo más", explica Manolo de la Rocha, director de la Oficina de Asuntos Económicos y G-20 de La Moncloa sobre lo que supone la fecha del 31 de agosto para este ambicioso plan, que retó a la capacidad de la Administración española. "Veníamos de una década de no gastar y hubo que cambiar el chip: a gastar y gastar", rememora De la Rocha, que es uno de los pocos protagonistas del plan que sigue al frente de los fondos desde aquella noche.

En aquel encuentro veraniego de 2020 sofocado por las mascarillas, la Unión Europea cambió su destino al decidir que en esta ocasión el salvavidas no sería lastre. El rescate para las economías más golpeadas por la covid no iría acompañado de recortes. Se dijo adiós a la austeridad que tanto daño había causado , y aún causa, y se apostó por un diseño sofisticado orientado a incentivos, en el que los propios países receptores diseñaban la agenda de reformas.

La auténtica revolución fue abrazar un anatema desde la constitución del bloque: emitir deuda conjunta para financiar el programa de forma solidaria entre los Veintisiete. "Alemania dio un paso europeizante. Fue un paso brutal. No nos lo podíamos creer", dice una fuente europea que estuvo en primera línea de las negociaciones pero pide conservar el anonimato. La canciller alemana, Angela Merkel, se redimió aquella noche de la austeridad impuesta a España y a las otras economías rescatadas durante la crisis de deuda de 2010. Esta vez se impuso a los frugales —el grupo de países que abogan por la restricción fiscal, liderado por Países Bajos, al que se suelen unir Austria, Suecia, Finlandia y Dinamarca— y junto con Macron empujó el espíritu expansivo del plan.

"Europa fue más fuerte porque decidió actuar conjuntamente", apunta la vicepresidenta de la Comisión Europea Teresa Ribera, en aquel momento ministra en España y una de las que más apretó para que los fondos salieran y tuvieran la etiqueta verde. La española está ahora del otro lado, pero sigue empujando para que la experiencia filtre en la negociación del próximo Presupuesto europeo , cuyo importe peligra. "Estamos en el momento indicado para tratar de extender la idea central, la protección común con fondos comunes, al nuevo ciclo que viene", remacha.

"Para doblar la mano de los frugales se dio dinero a cambio de reformas", recuerda De la Rocha. Durante los meses siguientes, las capitales trabajaron a destajo en concretar los cambios, que serían las llaves con las que Bruselas desaguaría el dinero al cumplirse cada hito. El diseño exigía que también se hubiera completado el objetivo, en este caso el gasto en, por ejemplo, instalar miles de enchufes para el coche eléctrico. La doble capa añadió complejidad, una de las críticas más comunes de las fuentes consultadas.

La estructura se montó desde cero. "Era un modelo nuevo que había que crear sin experiencia previa en ningún estado miembro, ni en la Comisión Europea", cuenta Mercedes Caballero, secretaria general de Fondos Europeos en el ministerio de Hacienda, y la que ha atado en corto a la Administración durante la vigencia del plan. "Era la primera vez en la historia de España donde una política pública se quedaba vinculada en cadena desde Bruselas hasta el último ayuntamiento", describe esta funcionaria que recibió el encargo con un equipo inicial de apenas cinco personas. "Fue como un huracán".

Caballero dice que hizo "anatomía comparada" y comenzó a elaborar "un sistema como un tablero en el que moverse para que la Comisión Europea confíe en ti". Bajo su tutela se crearon los dos mecanismos por los que se ha regido el escrutinio ex ante de la adjudicación, otra novedad para la Administración española, más acostumbrada a evaluar ex post (y llevarse ya cocinado el disgusto). Por un lado el CoFFEE, el inventario informático de información y seguimiento en el que 8.000 entidades de las tres Administraciones cargan los datos de sus procesos para verificar que se han hecho conforme al reglamento. Si todo está bien, este da un ticket para pasar al siguiente nivel: Minerva, bautizada así en honor a la diosa romana de la sabiduría (y la guerra). Minerva ha sido el árbitro de los conflictos de interés. Apoyada en la tecnología de la Agencia Tributaria, logra casar vinculaciones societarias o personales de hasta cuarto nivel para garantizar que el que adjudica no tiene relación con el agraciado. Si hay conexión, saca la tarjeta roja y el sistema bloquea el proceso. El mecanismo no está operativo por ahora en otras esferas de la contratación pública.

Esta malla no evita una minuciosa auditoría posterior, en la que los funcionarios europeos analizan millones de documentos antes de pagar. Aún falta esa fase para recibir el último desembolso, el más cuantioso, por 23.000 millones de euros. De la Rocha y Caballero coinciden: hasta que la Comisión no dé el visto bueno a ese pago, no se puede dar el plan por terminado ni, por tanto, descansar. En agosto se rebajó la exigencia de hasta 120 hitos pendientes para poder rebañar el máximo posible de fondos. La falta de apoyo parlamentario ha arrojado parte de la ambición inicial a la cuneta.

A falta de actualizar los datos de los meses de verano, el Gobierno está convencido de que estará muy cerca de haber agotado la munición de las subvenciones a fondo perdido. Otra historia ha sido el uso de los créditos. Se ha renunciado al 75% ante el escaso apetito de las empresas que encontraban similares condiciones de financiación en el mercado sin tanto papeleo.

Evaluar el desempeño del plan es vital para repetir la experiencia. En caliente puede ser pronto para juzgar el alcance, con inversiones que tardarán años en dar rédito. Pero en el regate corto hay datos que permiten valorar sus resultados.

El más evidente es el del impulso a una economía descalabrada. El tamaño del PIB español es muy superior al de 2019. Pero la pregunta para medir la utilidad del plan es si hubiera crecido igual sin fondos. Un informe de julio del CEPR muestra cómo los países que recibieron más ayudas —España, Italia y Grecia— crecieron con más rapidez que el conjunto del resto de socios. España dio un salto del 10,2% frente al 5,4% que mejoró el otro grupo. "Han contribuido a sostener la inversión pública, han mutualizado de facto una parte de la respuesta fiscal a la pandemia y, además, han vinculado los fondos a un calendario de reformas. Ese precedente europeo me parece quizá más importante que unas décimas más o menos de PIB", puntualiza Daniel Fuentes Castro, profesor de Economía en la Universidad de Alcalá.

Los expertos discrepan sobre si el plan ha calado lo suficiente para cambiar el modelo productivo. Nadia Calviño, ahora presidenta del Banco Europeo de Inversiones (BEI) y una de las artífices del acuerdo original, cree que sí. "El impacto positivo de este cambio estructural seguirá desplegándose durante décadas", asegura. La otra gran pregunta es si las inversiones se hubieran realizado sin contar con esta ayuda extra. Raymond Torres, economista jefe de la Fundación de las Cajas de Ahorro (Funcas), calcula que un 17% de los proyectos se habrían realizado sin fondos y un 44% han sido parcialmente adicionales.

El ministro de Transformación Digital, Óscar López dice que sin los fondos, España no hubiera creado un ecosistema tecnológico de frontera. "En proyectos disruptivos, si no fuera por nuestra presencia, o no habrían logrado la financiación o habrían sido comprados por tres euros por algún inversor extranjero. Hemos sido un ancla para las empresas en el marco de la soberanía estratégica y hemos logrado dar el paso de la Universidad a la fábrica", dice recién salido de un Consejo de Ministros donde ha presentado las cifras de cierre de los fondos adjudicados por su departamento.

Transformación Digital fue una cartera diseñada a medida para gastar una cantidad ingente de fondos, más de 12.000 millones, y crear una industria de chips y aeroespacial en España. Uno de sus principales instrumentos ha sido la Sociedad Española de Transformación Tecnológica (SETT) que ha invertido 2.462 millones de euros en 74 operaciones, movilizando un total de 6.362 millones de euros con la parte privada. López dice que las empresas no han querido la parte de los créditos. Al socialista le ha tocado ejercer un papel muy poco habitual en la Administración española: ser accionista de start - up (empresas emergentes). La SETT ha comprado participaciones en firmas de computación cuántica ; compresión de modelos de Inteligencia Artificial ; máquinas que inspeccionan obleas de silicio o nanosatélites .

PLD Space, la empresa del cohete orbital Miura 5 , dice que los fondos europeos han permitido consolidar capacidades tecnológicas críticas "para dotar a España y a Europa de una ventaja competitiva diferencial: el acceso independiente y autónomo al espacio para pequeños satélites". Su presidente, Ezequiel Sánchez, se deshace en halagos ante el efecto de los fondos, que según dice les permitieron en apenas dos años validar el prototipo de su lanzador. Y lo han hecho, "desde la sede central en Elche [Alicante] y las instalaciones de ensayos en Teruel, creando y fortaleciendo una cadena de suministro regional y nacional altamente especializada".

La inversión en el sector aeroespacial se articuló alrededor de un PERTE, una sigla (proyecto estratégico para la recuperación y transformación económica) que acoge la relación entre lo privado y lo público. Santiago Fernández Muñoz, consultor de Silo Innovation —y durante más de dos años jefe de la unidad de los fondos desde La Moncloa—, cree que los PERTE fueron un gran éxito comunicativo pero con un desempeño desigual. "En el aeroespacial se creó una co-gobernanza especial que perdurará y es un aprendizaje para la colaboración público-empresarial. El del vehículo eléctrico, que ha gestionado muchísimo dinero, no dejará ningún poso", vaticina.